Doppelausbau im Fokus: Wie gefährdet er den Glasfasermarkt?

September 2024

Glasfaser ist die Zukunft der Festnetz-Breitbandkommunikation. Sie bietet die höchsten Übertragungsgeschwindigkeiten, die geringste Anzahl an Störungsquellen und die größte Flexibilität für die zukünftigen Anforderungen der digitalen Gesellschaft. Die Verfügbarkeit von Glasfaser stellt daher aus Unternehmenssicht die Grundlage für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands dar. Für Endkonsumentinnen und -konsumenten birgt sie das Potenzial, eine zukunftssichere Internetverbindung zu gewährleisten, die den steigenden digitalen Anforderungen gerecht wird.

Laut der aktuellen VATM-Marktstudie, die die Zahlen des ersten Halbjahres 2024 präsentiert, beträgt die Glasfaserpenetration in Deutschland etwa 10 Prozent bezogen auf Haushalte und kleine und mittelständische Unternehmen (KMUs) (siehe Infobox 1). Die Glasfaserversorgungsquote hingegen liegt bei ungefähr 41 Prozent (siehe Infobox 1).¹ Zahlen des FTTH Council Europe aus dem Jahr 2023 verdeutlichen die verhältnismäßig schwache Position Deutschlands im europäischen Vergleich. Die durchschnittliche Glasfaserpenetration bezogen auf alle versorgbaren Haushalte in der EU lag bei 34,7 Prozent, während Länder wie Schweden, Litauen und Spanien eine Penetration von über 70 Prozent erreichten. Ähnliches gilt für die Glasfaserversorgungsquote, die im Jahr 2023 in der EU durchschnittlich bei etwa 69,9 Prozent lag.² Nichtsdestotrotz ist die Gigabit-Versorgungsquote der deutschen Haushalte im europäischen Vergleich durchaus wettbewerbsfähig (siehe Infobox 2).

Wie durch diese Zahlen deutlich wird, ist Deutschland im europäischen Vergleich beim Glasfaserausbau eines der weniger vorangeschrittenen Länder. Dies liegt vor allem an der historischen Entscheidung, auf Kupfer- und Kabeltechnologien zu setzen, die zwar kurzfristig schneller und billiger zu verlegen waren, aber langfristig nicht die gleiche Leistungsfähigkeit und Zukunftssicherheit wie Glasfaser bieten.

Die Nachteile von Kupfer- und Kabelanschlüssen gegenüber einer erhöhten Glasfaserversorgung sind in folgenden Aspekten ersichtlich:

Gesamtstromverbrauch (Leistung in Megawatt) der Zugangstechnologien bezogen auf eine deutschlandweite Versorgung aller Haushalte (Homes Connected)⁴

^{Quelle: Technische Hochschule Mittelhessen (THM)}

Daher ist es wichtig, dass Deutschland – sowohl seitens der Regierungsbehörden als auch der Telekommunikationsunternehmen – seine Anstrengungen beim Glasfaserausbau verstärkt, um nicht nur eine hohe Gigabit-Verfügbarkeit zu bieten, sondern auch die Glasfaser-Verfügbarkeit zu erhöhen. Im Zuge dessen hat die Bundesregierung sich zum Ziel gesetzt, alle Haushalte bis 2030 flächendeckend mit Glasfaseranschlüssen zu versorgen.⁵ Auf Basis der in den vergangenen Jahren beobachteten Entwicklung stellt dieses Ziel eine große Herausforderung für alle beteiligten Akteure dar. Unter der Annahme einer fortschreitenden linearen Ausbaugeschwindigkeit erscheint in Deutschland frühestens im Jahr 2033 eine Glasfaserversorgungsquote von 100 Prozent realistisch (bei einer Anzahl von 42,4 Millionen Haushalten).

Anzahl der gigabitfähigen FTTB/H Anschlüsse (Homes Passed) in Millionen¹

^{Quelle: VATM Marktanalyse Gigabit-Anschlüsse 2019-2024}

Der Glasfaserausbau in Deutschland ist ein kapitalintensives Vorhaben, das in den vergangenen Jahren zu ca. 90 Prozent eigenwirtschaftlich finanziert erfolgte.⁶ Allein im Jahr 2022 investierten die Unternehmen insgesamt 13,1 Milliarden Euro in den Glasfasermarkt.⁷ Neben den Investitionen der Telekommunikationsanbieter und Investoren aus der Privatwirtschaft, zum Beispiel durch institutionelle Investoren, wie etwa Versicherer oder Pensionsfonds, existiert zusätzlich ein Topf für öffentliche Förderungen des Glasfaserausbaus, welche ausbauende Unternehmen in Anspruch nehmen können. Von den seit Beginn der Breitbandförderung im Jahr 2015 bewilligten 16 Milliarden Euro sind jedoch erst vier Milliarden abgeflossen.⁶

Während der Glasfaserausbau in Deutschland langfristig attraktive Renditen verspricht, stehen Investoren aufgrund wirtschaftlicher und wettbewerblicher Herausforderungen vor erheblichen Risiken, die ihre Bereitschaft und Fähigkeit, in den Glasfaserausbau zu investieren, beeinträchtigen können. Dazu gehören:

Mehrere Insolvenzen von investorenfinanzierten Glasfaserunternehmen konnten bereits beobachtet werden. So meldete zum Beispiel Glasfaser Direkt aus Köln letztes Jahr Insolvenz an und auch der US-Konzern Liberty Global entschied sich, seine Ausbautätigkeiten unter der Marke Hello Fiber einzustellen, wodurch das Unternehmen Ende letzten Jahres Insolvenz anmelden musste. Daher gilt es umso mehr, Vertrauen und Sicherheit im Markt zu schaffen. Während die gestiegenen Kosten für Personal und Material exogene Faktoren schwierig zu beeinflussen sind, ist der sogenannte Überbau oder Doppelausbau ein marktinternes Problem, das entsprechend von den Marktteilnehmern und Regulierungsbehörden beeinflusst werden kann.

Was ist Doppelausbau und unter welchen Umständen kann er zu einem Problem werden?

Unter Doppelausbau versteht man eine Situation, in der ein Unternehmen zusätzlich zu einer bereits bestehenden Glasfaserinfrastruktur eines Wettbewerbers eine weitere Glasfaserinfrastruktur errichtet. Hierbei betrachtet man Glasfaserleitungen, die bis zu den Endkund:innen reichen (FTTB/H Anschlüsse). Gründe für ein solches Vorhaben können das Erschließen von lukrativen Gebieten sowie das Ziel, weitere Marktanteile zu gewinnen beziehungsweise bestehende Marktanteile zu verteidigen, sein.

Doppelausbau kann grundsätzlich in drei verschiedenen Szenarien erfolgen, wobei nicht jede Variante zwangsläufig zu Problemen führt:

• Doppelausbau in Regionen, in denen mehrere Netze tragfähig sind
• Doppelausbau in Regionen, in denen ein Netz tragfähig ist
• Doppelausbau in Regionen, in denen kein Netz tragfähig ist

In Regionen, in denen mehrere Glasfasernetze wirtschaftlich tragfähig betrieben werden können, ist ein Doppelausbau langfristig zu erwarten. Hier wird dieser Wettbewerb als tendenziell positiv angesehen, da er die Vorteile eines Infrastrukturwettbewerbs fördert, wie zum Beispiel in Ballungsräumen oder Gewerbegebieten großer Städte, wo Endkund:innen von einer größeren Produktauswahl und niedrigeren Preisen profitieren können. Sollten die Marktanteile in diesen Regionen jedoch asymmetrisch verteilt sein, kann es auch hier dazu führen, dass nur ein Anbieter sein Glasfasernetz flächendeckend profitabel ausbauen kann. In Regionen, in denen ein Netz eigenwirtschaftlich betrieben werden kann, hängt die Auswirkung eines Doppelausbaus von der Größe und dem Umfang des überbauten Gebietes ab. Hier steigt das Risiko, dass der flächendeckende Ausbau nicht mehr tragfähig ist, was dazu führen kann, dass der erste Anbieter nicht mehr alle geplanten Gebiete erschließen kann. In Regionen, in denen der eigenwirtschaftliche Ausbau eines Netzes ohnehin schwierig ist, kann ein Doppelausbau zu erheblichen betriebs- und volkswirtschaftlichen Problemen führen.¹⁰ Zum einen verringert er die Rentabilität der ausbauenden Unternehmen aufgrund geringerer realisierter Marktanteile. Zum anderen kann der Doppelausbau zu einem zusätzlichen Fördermittelbedarf für die Gemeinde führen und den Wert des Netzes mindern, insbesondere wenn das erste ausbauende Unternehmen ein gefördertes Netz betreibt.

Je nach Kontext und Umfang kann der Doppelausbau die Größe und Rentabilität eines Glasfasernetzes erheblich beeinflussen. Im fragmentierten deutschen Glasfasermarkt mit vielen kleinen und regional tätigen Unternehmen kann dieser Wettbewerb allerdings in vielen Fällen zu Ineffizienzen und Marktversagen führen. Konkret kann es bei einem doppelten Ausbau eines Gebietes mit Glasfaser zu einer Verschwendung von Ressourcen und einer Verzögerung des Ausbaus, zum Beispiel durch mehr Bürokratie, kommen. Wenn ein dominierender Anbieter seine Marktmacht nutzt, um in direkter Konkurrenz zu bereits bestehenden Anbietern ein eigenes Netz auszubauen, möglicherweise mit dem Ziel, den Wettbewerb einzuschränken und den eigenen Marktanteil zu sichern oder auszubauen, spricht man von einem strategischen Überbau. Dieser kann insbesondere bei kleineren Anbietern zu einer erheblichen Verunsicherung der Investoren führen, da diese möglicherweise Zweifel an der Sicherheit ihrer Rendite entwickeln.

Doppelausbau ist daher ein ernst zu nehmendes Problem, das die Erreichung des Ziels der Bundesregierung, Glasfaser bis 2030 flächendeckendend auszurollen, gefährdet. Demzufolge hat die Bundesnetzagentur eine Monitoring-Stelle für den Doppelausbau eingerichtet, deren erster Zwischenbericht kürzlich erschienen ist. Im Rahmen dessen konnte die Bundesnetzagentur 427 Fälle von Doppelausbau identifizieren.¹¹ Das bedeutet, dass in etwa zwischen 2 und 4 Prozent der Ausbauvorhaben in Deutschland betroffen sind, was ca. 10.000 bis 20.000 jährlich betroffene Haushalte entspricht. Hierdurch entstehen unserer Analyse nach jährlich Mehrkosten von 50 bis 100 Millionen Euro, die letztlich durch höhere Preise von den Kundinnen und Kunden getragen werden müssen.

Was ist zu tun?

Um die Investoren im Glasfasermarkt zu schützen und zu fördern, sind daher Maßnahmen erforderlich, die die Kosten und Risiken des Glasfaserausbaus senken und die Sicherheit und Rentabilität der Investitionen erhöhen.