Comment optimiser les relations entre les acteurs d’un PPP ?

Le concept de partenariat public privé est historiquement lié au Royaume-Uni, où les PFI (Private Finance Initiative) furent lancés dès 1992 par le gouvernement de John Major. Il connut un franc succès, jusqu’à représenter près de 15% des investissements publics britanniques aujourd’hui.

Démocratisé en France par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, le contrat de partenariat public privé est un contrat administratif par lequel l'Etat ou un établissement public de l'Etat confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement.

Dans un contexte de raréfaction des fonds publics et de mise sous contrainte des dettes des Etats, le partenariat public privé (PPP) s’est affirmé comme un moyen alternatif de développement d’infrastructures et de services publics. En effet, le PPP permet à l’acteur public de partager le risque lié aux phases de conception – exploitation du projet avec le titulaire du Contrat, ainsi que de lisser l’investissement financier via le paiement de loyers à une société concessionnaire (appelé également le «Partenaire»). L’endettement de la personne publique est ainsi limité.

De nombreux acteurs interviennent et participent aux PPP (banques, fonds d’investissement, BTPistes, cabinets d’audit et de conseil, avocats…). La multiplicité des acteurs ainsi que les relations entre les différents protagonistes peuvent contribuer à complexifier le fonctionnement du PPP. A titre d’exemple, sur le PPP de la LGV SEA de 7,8 milliards d’euros dont 3 milliards de subventions publiques versées par l’Etat, environ 5 000 personnes travailleront sur le projet au plus fort du chantier et 3 régions, 6 départements et 113 communes sont concernés par la ligne.

Dans ce contexte, comment améliorer les relations entre l’ensemble des acteurs d’un PPP ? Notre expérience des PPP nous conduit à faire des recommandations pour optimiser les relations entre les différents acteurs.

 

I. Des relations complexes et multiples

La relation entre les banques et la société concessionnaire (Vinci, Eiffage, Bouygues…) s’établit très tôt dans la constitution du contrat de PPP. Dès lors que la personne publique publie son appel d’offres, les sociétés concessionnaires candidates s’associent avec des banques (les MLAs : Mandated Lead Arrangeur) qui garantissent dans un premier temps une grande partie des fonds nécessaires au projet auquel elles souhaitent répondre. Une fois que la société concessionnaire est pressentie (stade de la mise au point du marché avec l’attributaire pressenti), ces MLAs s’occupent de rechercher d’autres banques pour se syndiquer et sécuriser le financement du projet (constitution d’un pool bancaire). Lorsque le closing financier est bouclé, les relations entre les différents acteurs peuvent se schématiser de la façon suivante :

 

• Un morcellement des acteurs financiers

  On observe une multiplication du nombre de banques associées à chaque projet, impliquant mécaniquement une inflation du nombre de contrats et sous-contrats. Ce morcellement des partenaires financiers résulte d’une volonté de mieux répartir les risques ainsi que d’une méfiance liée à la crise financière. A titre d’exemple, alors qu’un projet de tunnel à Amsterdam n’avait besoin d’être soutenu que par cinq banques en 2008, un projet d’autoroute en Slovaquie d’un montant équivalent a été contracté avec quatorze banques différentes en 2009. Ainsi, pour limiter le risque financier, le nombre de banques est aujourd’hui plus important qu’avant la crise financière. Cette augmentation du nombre d’acteurs complexifie les relations entre les acteurs.

• Des intérêts divergents

  Les banques et la société concessionnaire doivent fréquemment faire face à des divergences d’intérêts. Les banques disposent de leviers pour faire pression sur les constructeurs. En effet, la société concessionnaire doit tout faire pour éviter le draw stop (i.e. la « fermeture du robinet bancaire »). En conséquence, elle accepte de se plier à beaucoup d’exigences émanant de la banque. Dès lors que cette dernière souhaite modifier un terme du contrat (délai, reporting…) s’en suit une longue procédure à laquelle prennent part des avocats afin de négocier des wavers (i.e. clause de renonciation). Cette exigence de la part des banques a conduit les sociétés concessionnaires à se protéger davantage en négociant dans les contrats de financement des wavers gratuits.

  Pour sa part, la personne publique – via un dispositif de cession de créances acceptée pouvant s’élever à 80% du loyer de construction – contribue à rassurer les prêteurs contre le risque de défaut de paiement du Concessionnaire. Reste que la personne publique n’est liée au titre du Contrat de Partenariat qu’avec le seul concessionnaire : l’un des enjeux de négociation du Contrat pour les deux parties est ainsi de se sécuriser autant que possible des conséquences des conditions de refinancement, sans jamais pouvoir éliminer totalement la prise de risque du concessionnaire.

  Par ailleurs, les exigences de l’acteur public et celui de la société concessionnaire peuvent diverger. A titre d’exemple, dans le cas du PPP de l’hôpital d’Evry, l’hôpital dénonce l’obligation de passer par le constructeur pour toute demande de maintenance, rendant la gestion courante extrêmement complexe.

•  Des exigences parfois difficilement réalisables

  Certaines relations conflictuelles entre les acteurs s’expliquent par des demandes des banques techniquement irréalisables. Ceci est dû à leur non maîtrise des enjeux techniques des chantiers. Les banquiers ne disposent pas des compétences pour évaluer la bonne exécution du contrat en termes techniques. Ainsi, la banque passe par un lender technical advisor (LTA), souvent employé d’un bureau d’étude, qui se rend chaque mois sur le chantier afin d’évaluer l’avancement des travaux. Il étudie les rapports écrits par la société concessionnaire pour envoyer son propre rapport aux banques partenaires.

   

  II. Une optimisation possible des relations entre les acteurs

  Fort de ces constats et outre les difficultés relatives à la nature du contrat de PPP, il est possible d’optimiser les relations entre les différents acteurs du PPP sur des éléments très concrets :

• Standardisation des contrats : il n’y a pas de modèle unique de PPP. Cependant, il existe de grandes similitudes entre ceux d’un même secteur. Une standardisation par secteur semble alors pertinente. S’il arrive que les relations entre les acteurs soient tendues, surtout en période de closing, c’est parce qu’à chaque nouveau projet, tout doit être réinventé. L’objectif est de parvenir à une standardisation des contrats lorsque les projets sont similaires (PPP pour des lycées, des prisons…) ou qu’ils impliquent les mêmes acteurs. Avoir une base commune  - largement inspirées des term sheets de financement de projets  - pourrait permettre d’accélérer les négociations et d’apaiser les relations parfois conflictuelles.

• Généralisation dans les contrats de grilles de lecture plus claires en matière de calcul de risques : à titre d’exemple, dans le cas de la déchéance (i.e. lorsque la société projet est en faute et que la personne publique choisit de résilier le Contrat), la totalité des actifs du projet revient à la personne publique qui, en échange, indemnise la société projet. Cependant, il n’existe aucun support de calcul de ces indemnités. Avoir une grille d’indemnités claire devient alors essentiel pour le calcul des risques par les banques.

• Diversification des sources de financement : il y a une réticence en France à formuler et à accepter les offres de financement obligataire (project bonds) dans la mesure où elles ne sont pas fermes. Cependant, l’exemple de l’étranger montre qu’il peut être une alternative de financement. Une solution pourrait être de mettre en place des projets pilotes, guidés par l’expertise de la Mission d’Appui aux PPP (MAPPP), dont le cahier des charges impose un financement mixte (une tranche de financement bancaire et une autre en financement obligataire). Il s’agirait d’œuvrer à la mise en place d’outils facilitant le recours à la solution obligataire, pour les banques comme pour la société projet, à l’image du Fonds Commun de titrisation qui reste peu utilisé.

• Prise en compte des projets passés : l’objectif est de tirer une vraie leçon du passé en ne s’en tenant pas qu’aux rapports de la Cour des Comptes qui pointe le plus souvent ce qui ne fonctionne pas. La transparence serait alors renforcée et il serait possible d’établir un baromètre de la réussite des PPP. A titre d’illustration, ce baromètre pourrait comparer la VAN et le TRI pour le retour sur investissement des actionnaires, la qualité de service (mesurable grâce à des enquêtes de satisfaction), la disponibilité…

• Fluidification de la communication : il apparaît que le dialogue n’est pas réellement établi entre tous les acteurs. La société projet sert souvent d’intermédiaire entre les banques et la personne publique, souvent réticente à traiter directement avec les banques. L’idée d’un dialogue direct avec les banques en phase de closing est fortement profitable et limite la négociation avec les seuls conseils des prêteurs.

• Le maintien de la task-force dépolitisée : indépendante et efficace de la MAPPP, largement responsable du succès des PPP et véritable gage de sécurité pour les investisseurs. Le rôle de la MAPPP doit être conservé voire renforcé pour éviter que les projets ne soient victimes de l’inertie politique ou capturés par des intérêts politiques.

  Ainsi, une fluidification des échanges entre l’ensemble des acteurs pendant tout le projet et une réduction des délais depuis le lancement du PPP jusqu’au closing seraient alors possible.

Auteur : Joffrey Martinez

Avec plusieurs références dans le monde, BearingPoint a acquis une expérience forte et a en particulier élaboré une méthodologie d’analyse financière des PPP. Par ailleurs, un livre blanc sur les PPP a également été rédigé par la practice des Etats-Unis, reflet de notre expérience internationale sur le sujet : Public-private partnerships: working together to improve public infrastructure and service.